NIA Nº 4 - 2008 - La regulación del presupuesto participativo - Proyecto de Ley Nº 2316

I.- ANTECEDENTES

El miércoles 9 de abril el Presidente Alan García, presentó al Congreso de la República el proyecto de ley Nº 2316: “Ley que regula aspectos sobre la aplicación del presupuesto participativo en los gobiernos regionales y locales. El objetivo señalado en la propuesta de norma es el de fortalecer los procesos del presupuesto participativo, para compatibilizarlo con las funciones y competencias de los gobiernos regionales y locales.

Esta propuesta forma parte, al parecer, de una evaluación del Poder Ejecutivo sobre las condiciones actuales del proceso del presupuesto participativo, sustentadas en la afirmación de que se han producido “problemas de aplicación relacionado a la asignación de los recursos”. Según este criterio oficial, esta asignación no está resultando lo más racional y que, al mismo tiempo, no está contribuyendo a una mejora en términos de la equidad. La razón se debería a que los requerimientos de la sociedad civil son muy específicos y están vinculados a problemas concretos. No se le estaría dando la importancia que requiere el tema de los impactos en el nivel departamental, provincial o distrital. Para el gobierno nacional, con ello se estaría provocando la fragmentación de los presupuestos regionales en pequeños proyectos.

En la esfera parlamentaria, la agenda del Congreso consigna un dictamen aprobado por unanimidad en la Comisión de Descentralización, en el cual se propone modificar los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, en el sentido de: i) reforzar la capacidad de los espacios de participación ciudadana como el Consejo de Coordinación Regional y el Consejo de Coordinación Local; ii) redefinir las fases del proceso participativo; iii) incorporar el componente de la coordinación intergubernamental como un elemento central en la priorización de proyectos; iv) otorgar a los Gobiernos Regionales la responsabilidad de organizar la articulación entre los niveles de gobierno en su ámbito territorial, con el fin de definir la prioridad del gasto y la inversión.

Por su parte, la Comisión de Presupuesto ha elaborado un predictamen que, como aporte principal al de la Comisión de Descentralización, reitera que el alcance de los proyectos que se promuevan desde el Consejo de Coordinación Regional o Local, deben responder al criterio de la demarcación departamental, provincial y distrital. Este predictamen fue elaborado antes de que ingrese la iniciativa del gobierno nacional para regular el presupuesto participativo.

Junto con estas iniciativas legislativas, desde mediados del 2007 se vienen produciendo estudios, análisis e informes sobre el presupuesto participativo en particular, y de la participación ciudadana en general. Algunas de las conclusiones de los mismos coinciden con la lectura oficial. Sin embargo, estos mismos estudios identifican como los principales problemas en lo que inversión pública se refiere a: i) las debilidades y limitaciones de la estructura de gestión de los gobiernos regionales y locales; ii) las limitaciones para la generación y gestión de la información pública de las burocracias regionales y locales; iii) la ausencia de mecanismos eficientes para el diálogo y la consulta ciudadana sobre la gestión de los asuntos públicos. Asimismo, señalan temas como la baja representatividad de las organizaciones, así como la carencia de competencias de los representantes sociales e institucionales para intervenir en lo que se refiere a las políticas públicas.
En síntesis, la argumentación del gobierno nacional sustenta que el presupuesto participativo ha desembocado en un problema de gestión pública para los gobiernos regionales y locales, razón por la cual y a través de este proyecto de ley, se busca regularlo. Este discurso es concordante con el de algunas autoridades regionales y locales que asumen al presupuesto participativo como un tema a resolver para mejorar su gestión.
A siete años de iniciado el proceso de Presupuesto Participativo durante la apertura democratizadora del gobierno de transición de Paniagua, se hace necesario realizar un balance sobre las condiciones en las que se realiza el proceso del presupuesto participativo, así como sobre su importancia en la mejora en el desarrollo de políticas y en la gestión del gasto público.
No debemos perder de vista que los gobernantes tienen la posibilidad, mediante el presupuesto participativo, de tomar decisiones con mayor certeza y efectividad, sustentados en el conocimiento que estos espacios y procesos brindan respecto de los intereses existentes en un determinado ámbito territorial. Si lo evalúan como procesos que compiten con las autoridades políticas electas, se genera la percepción que el presupuesto participativo es un obstáculo para avanzar en el uso eficiente y discrecional de los mayores recursos que les son asignados.

II.- Análisis del proyecto de ley

En lo que se refiere al proyecto de ley Nº 2316 del Gobierno Nacional, podemos agregar que su objetivo –según su artículo 1º y por la exposición de motivos- de regular la aplicación del presupuesto participativo en los ámbitos regionales y locales parte de afirmar que el presupuesto participativo frena las decisiones en los gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, este proceso obstaculizaría una eficaz gestión pública.

Esta iniciativa abre las puertas para que las autoridades puedan exceptuar a su gestión del presupuesto participativo, además de colocar en cuestión la representatividad de la participación de la sociedad civil en el proceso, anunciando la determinación de nuevos criterios.

Esta propuesta presidencial, le otorga una mayor y casi absoluta discrecionalidad (artículo 2) en el proceso del presupuesto participativo a los Gobiernos Regionales y Locales, en su calidad de responsables de la gestión presupuestaria. Les da la potestad no sólo de proponer una cartera de proyectos de inversión, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública, lo cual es correcto, sino que bloquea la posibilidad de que otros actores puedan hacerlo. Este artículo se complementa con el tercero, el cual confirma que tanto los titulares de pliego y los agentes participantes deben proponer proyectos de inversión según el ámbito de competencia de cada nivel de gobierno

Hay que advertir que esta potestad de los titulares de pliego, de proponer proyectos en el marco del SNIP, ya era asumida por las autoridades regionales y locales en el presupuesto participativo. Adicionalmente a ello tienen la conducción de los equipos técnicos. Si a ello sumamos los techos presupuestales, es claro que hoy tienen un rol sustantivo en las definiciones sobre la prioridad del gasto. Lo nuevo de este proyecto es que se impide a los agentes participantes de la sociedad civil la presentación de proyectos alternativos.

El reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo señala como uno de los objetivos de este proceso el de: “Fijar prioridades en la inversión pública, estableciendo un orden de prelación para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicas y procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública; así como garantizar la sostenibilidad de la inversión ya ejecutada, ya sea en el ejercicio fiscal actual o en los siguientes según corresponda”. Con lo cual estaban garantizados los requisitos y criterios a tener en cuenta al momento de priorizar los proyectos en el presupuesto participativo. Este hecho muestra que el objetivo principal de este proyecto es el de ampliar la discrecionalidad de las autoridades en la conducción del presupuesto participativo y la definición de la prioridad del gasto. Por su parte el artículo 4º, confirma la facultad que tienen de establecer el monto máximo de la asignación presupuestaria que se destina al Presupuesto Participativo

Asimismo, el proyecto amplia la posibilidades de exceptuarse del presupuesto participativo. En el proyecto de ley se señala como posibles excepciones a la aplicación de las normas que regulan el proceso del Presupuesto Participativo las siguientes: i) obras de prevención de desastres; ii) proyectos de inversión a ejecutarse en el marco de una emergencia por los efectos dañinos de un fenómeno de gran magnitud natural o producido por el hombre; iii) evaluación de una inminente ocurrencia; iv) proyectos de inversión para la rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura pública dañada; v) proyectos de inversión que se financian mediante operaciones oficiales de crédito; vi) gastos para determinar la viabilidad en la ejecución de los proyectos de inversión

Como se ve es un amplio espectro de inversiones posibles. Pero como parece no ser suficiente para el enfoque del gobierno nacional, en un inciso del artículo 6º del proyecto se señala que, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, se podrán establecer otros casos que ameritan un tratamiento especial de excepcionalidad en el proceso del Presupuesto Participativo. El proyecto de ley propone este mecanismo para que las autoridades se salten el proceso del presupuesto participativo no sólo para casos y contextos que ellos califiquen de emergencia y que pueden también ser perfectamente urgencias, sino que también podrían hacer esa gestión ante el Consejo de Ministros para que por razones, justificaciones o contextos especiales se les exceptúe de dicho proceso. Es una propuesta que afecta de manera directa las condiciones de la participación de la ciudadanía en la gestión pública, rediciendo y minimizando los procesos democráticos de diálogo y de búsqueda de consensos entre la ciudadanía organizada y las autoridades electas

Consideramos que es importante resaltar un tema. El proyecto de ley Nº 2316 fue enviado al Congreso por la Presidencia del Consejo de Ministros, casi en el mismo momento en que el Ministerio de Economía y Finanzas decide promulgar el instructivo del presupuesto participativo, paso inicial para la formulación del presupuesto público del año 2009. Ambas propuestas difieren en su contenido

El instructivo para el presupuesto participativo 2009 profundiza la búsqueda de articulación y el desarrollo de la coordinación intergubernamental entre los niveles de gobierno, otorgándole al Gobierno Regional el papel principal en la coordinación con los gobiernos locales y la sociedad civil. Asimismo, debe cumplir el rol de priorizar los proyectos de los planes concertados para alcanzar un mayor impacto territorial

La propuesta del Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo, parece formar parte del afianzamiento del enfoque por resultados que, como se señala en dicho documento, busca promover una visión estratégica en la programación presupuestaria. Metas físicas e indicadores de resultados forman parte de este enfoque, así como la orientación del gasto público hacia la solución de problemas, lo cual debe mejorar el bienestar de la población

Adicionalmente, el instructivo confirma que los gobiernos regionales o locales, junto con los CCR o CCL, deben disponer los mecanismos y procedimientos necesarios para consolidar una mejor representación de la ciudadanía organizada. Se debe promover la inclusión de los sectores que hoy se encuentran marginados del presupuesto participativo. Asimismo, define que el inicio del proceso debe hacerse de inmediato, lo cual abona a favor de tener mayor tiempo para la convocatoria y participación más amplia posible. .


III.- PERSPECTIVAS

El Congreso de la República tiene en la agenda del pleno el dictamen que propone modificar los artículos 4º, 5º y 6º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, el cual es un aporte para la coordinación entre los niveles de gobierno y para mejorar el papel de los CCR y CCL. A pesar de la insistencia de la Comisión de Descentralización para que sea debatido no se ha tomado en cuenta, porque se espera el dictamen de la Comisión de Presupuesto. La Comisión de Presupuesto tiene redactado un predictamen pronunciándose sobre la modificatoria de los artículos 4 y 5 de la Ley Marco del Presupuesto Participativo.

Ambos dictámenes deben ser trabajados de manera conjunta y concertada, con el objetivo de emitir un solo dictamen que incorporen aportes de ambos órganos parlamentarios. Asimismo se debe facilitar la participación de la sociedad civil en las sesiones de las comisiones

El Instructivo del Presupuesto Participativo 2009 debe ser tomado en cuenta en el debate parlamentario para fortalecer el carácter participativo del presupuesto, buscando que se afiance la coordinación intergubernamental y el enfoque de alcanzar resultados en los proyectos de inversión priorizados, impregnando de un carácter estratégico a este proceso. Asimismo, el carácter o los criterios para la representatividad de los agentes participantes debe tomar en cuenta la tipología de las organizaciones participantes, según cada nivel de gobierno, con el fin de que pueda asegurarse una adecuada representatividad de acuerdo al ámbito territorial.

Es importante tener claridad que, con el argumento que se requiere mayor velocidad y menos obstruccionismo para invertir y determinar el gasto público, el gobierno nacional arremete contra los procesos de participación. Debemos leer este hecho en relación con un contexto de endurecimiento autoritario del discurso oficial y de polarización creciente del escenario político y social.